民國三年（1914）八月，第一次世界大戰爆發，日本加入協約國陣營（以英、法、俄等國為主），對德國宣戰，隨即出兵攻佔山東青島德軍基地。並趁西方國家無力顧及東方之際，於民國四年（1915）元月十八日，向中國政府提出「二十一條要求」。袁世凱派遣外交總長陸徵祥、次長曹汝霖等人與日本談判。「二十一條要求」分成五部分：第一號（共四條）要求中國承認日本繼承德國在山東的特權；第二號（共七條）要求中國承認日本在南滿、東蒙享有特殊的優越地位；第三號（共兩條）要求漢冶萍公司由中日合辦；第四號（共一條）要求中國不得將沿海港灣、島嶼讓與或租與他國；第五號（共七條）要求中國需聘用日本人充當政治、財政、軍事顧問，警察由中日合辦，軍械向日本採購或中日合辦兵工廠，允許日本有鐵路建造權、布教權等。其中以第五號最為苛酷。「二十一條要求」談判期間，日本海軍在中國沿海進行軍事演習，以壓迫袁世凱政府。日本並於五月七日向中國提出最後通牒。袁世凱面對日本的威脅與壓力，不得已同意「二十一條要求」的前四號（第五號日後再議），是為「五九國恥」。