從長江流域各省定期運往北京，提供皇室、官員及八旗兵丁消費的漕糧，被稱為「天庾正供」、「一代之大政」，是清王朝視為重要的帝國經濟命脈之一。漕糧原先是用漕船透過運河北送的。清中葉後，因漕政日壞，加上道光年間，運河淤積多變，河漕受阻，因此首開漕糧海運的先例。咸豐以後，除因太平天國及義和團動亂而偶有中斷之外，由沙船海運已是晚清最重要的漕糧輸送方式。同時，向由漕船負擔的南北貨運也改由沙船接手，1850年代，沙船是擔負漕運和南北物資交流的龐大帆船隊伍，鼎盛時期，集中於上海瀏河一帶的沙船不下三千餘艘。晚清漕糧主要依賴於江、浙兩省，但當太平天國起事之後，1852年太平軍攻佔揚州，江西、安徽、湖南、湖北等省，漕糧就無法依靠運河北送，而且由於戰火的摧殘，這些區域的漕糧徵收早已停止。1860年，太平軍再奪取蘇州等地，江蘇獲准停免征運，漕糧海運亦告中斷。浙江同樣飽受戰亂的蹂躪，造成「廬舍化為焦土，人煙寥寂，雞犬無聞」的殘破景象，直到1865年，浙江漕糧的海運都還無法恢復。在太平天國亂事的影響下，漕糧停止徵收，不但導致京城的糧食供應出現匱乏的危機，對於獨占江南漕糧海運的沿海沙船，衝擊更加慘烈。1862年開放外船豆貨商貿後，商品價格上揚，中國沙船業者由於資本不夠雄厚，無力與外商競爭，以致大量船隻停泊在港，長期閒置，朽廢日益嚴重。同時，除了原定的商稅、船鈔外，清廷對中國船隻加徵「海船商號輸捐」，無異是雪上加霜。不到十年光景，沙船凋萎至只剩四、五百船隻，漕糧輸運能力不足，尤其當清軍攻克江浙後，沙船不敷裝載的困境益趨突顯。1866年，上海海關道應寶時首先提議由政府收買整修全部沙船，但費用龐大，估算約需70餘萬兩，每年維修費高達26萬兩，非清廷所能負荷。於是，再次建議「官買夾板船濟運」，以求解決漕運問題。總理衙門將應寶時的建議轉交戶部商議。有鑑於海漕日益困難，而且華商又多自購洋船營運，因此規劃由官方購買輪船，並輔以每年劃分漕額數成，招商承運。不過，卻遭到兩江總督曾國藩的反對。他認為輪船價格昂貴，「多買實難籌款，少買不濟事」；至於招商承運，華商與官方交涉的意願低落，未必肯多買船隻，即使有意願，官方亦管理不易。在1867?1868年，曾國藩、丁日昌、應寶時等曾經雇用夾板洋船試運漕米，頗為成功，但是後來卻以恢復河運與沙船海運漕糧為由而停辦。不過到了1869年，丁日昌直言指出，沙船衰微再難復興，長久之計唯有設置輪船公司。