清政府領台之後，雖然初期鼓勵漢人移墾臺灣，沒多久即頒佈管制渡台的命令，但是由於閩粵地區山多田少，人口密度過高，早已無可耕之地，無奈之下人民只能鋌而走險，無視禁令，偷渡入台。清廷對人民的渡台政策有時嚴格有時鬆散，並無標準可循，由於渡台執照發放嚴格，又只准青壯單身男性渡台，不許攜帶家眷，造成臺灣男多女少的社會現象，羅漢腳特別多，讓移墾社會秩序非常不穩定。再則，台灣在漢人入墾之前，即有原住民居住其中，清廷為了防範漢人越過番界私墾土地，造成漢番之間的衝突，也為了讓渡台流民能快速安定下來，建立了土地報墾制度。人民移民渡台後，開墾必須向官府申請，出錢請政府給墾，得到墾照後才能擁有土地所有權。然而，報官給墾需要足夠的資本，並非一般貧民所能負擔。為求生存，他們只得投靠有資本的墾戶成為佃戶，除了向墾戶繳納大租之外，並接受墾戶的管轄，形成「墾首制」。這些墾首若非很有勢力的官紳，就是資本雄厚的大富豪，官府常藉助私人資本開疆闢土增加稅收，墾首更常假借官吏權威維持大租權。由於無大租就無正供，繳納正供是業主的義務，所以官吏都維護墾首的利益。也因如此，墾戶常與官僚勾結，農民渡台之後只好成為地主的佃戶，將辛勞耕作所得的一半繳納給地主，這種不合理的土地制度生產關係，也會造成佃農對官府的不滿，認為官府只是地主的保護者，不會照顧他們的福利。