民國十三年，國民黨第一次全國代表大會在孫中山的提議之下，通過「組織國民政府案」，但並未立即付諸實施；民國十四年孫中山逝世，隨著兩廣底定，國民政府正式在廣州成立，但它是一個以黨領政，並且權責劃分不清的組織，並非憲政體制。根據孫中山在民國十三年所提出的「建國大綱」，革命的內容為實施三民主義和五權憲法，並且依照軍政、訓政、憲政三個建國程序來進行，其中訓政時期為進入憲政時期必備的條件和程序，在地方上完成地方自治，在中央則建立五權政府，最後制訂憲法還政於民，建國的步驟才算正式完成；因此在國民政府統一之後，即開始實施訓政，國家從此進入憲政發展史上的訓政時期。民國十七年，國民黨中常會通過「訓政綱領」，以及新的國民政府組織法，內容即為建立五院制的政府。民國二十年南京國民政府又召開國民會議，制訂「中華民國訓政時期約法」，政治上確立訓政時期以黨治國，並規定國民政府設置行政、立法、司法、考試、監察五院總攬治權，五院院長及各部會長由國民政府主席提請任免。