1850年代末期，已有少數的中國商人投資於外人經營的輪運企業。到了1860年代，雖然較大規模的外商公司仍不看好中國航運業的前景，然而英商小洋行和中國買辦反倒顯得興致勃勃。以吸引華人資金最多的旗昌輪船公司為例，在1862年肇建時的一百萬資本額中，其中的六、七十萬兩就是來自華商。此外，旗昌公司後來另辦的楊子保險公司，創立的資本額一百四十萬兩，旗昌自身投入的僅有六萬兩，其餘的資金大多從華商間募集而來。換言之，中國人才是該公司最大的股東，甚至有人認為旗昌可說是「採取中外合辦的形式」。1860年代初期，在華人或租或購的輪船中，懸掛洋旗行駛的現象極為普遍，這是因為洋船進出口只須繳納固定的關稅，即可免除額外的捐納；然而華商既要納稅，又須交付釐金，所便在「華商避捐」、「洋行圖利」的基礎上，華洋商人互為結盟。以1865年到達牛莊的274艘洋船為例，其中237艘都是中國商人租雇的，純屬外商所有的只有37艘。70年代，唐廷樞與他人合夥的長江輪運業務，船舶也都是掛洋旗，充當洋輪通行。這種華船詭寄經營的形式，使華商任意偷漏稅餉，各關口無從稽查，讓清國的關稅收入蒙受巨大的損失，亦助長外人掠奪更優渥的航業利潤。為改變華商詭寄洋行而官方無法過問的現象，清政府對人民購置洋船採行限制性的管理措施。時任江海關道丁日昌認為與其放任華商與洋商合夥經營，漫無稽察，恐怕日久生弊，不如由中國自己設廠造船，准許華商購買輪船。他並進一步建議，以後華商置購洋船，須由殷實的華商連環具保，稟明地方官吏編立字號。總理衙門據此建議照會英國公使威妥瑪，要求今後華商買雇洋船，不得任憑民間私相授受，均應由中國官方經手，希望英國公使轉飭各口領事悉聽遵守，但遭到英方拒絕，因此刺激許多封疆大吏和官僚轉為主張自立章程，主動介入管理輪運事務。1866年，左宗棠以漕政角度強調設置福州船政局製造輪船的迫切性，他認為「輪船成則漕政興、軍政舉、商民之困紓、海關之稅旺，一時之費，數世之利也。」清廷很快批准其議案。不過，船政局製造的是兵船，無法運漕，故華商造買洋船的議題再次受到重視，清廷的態度亦逐漸從限制轉為鼓勵。總理衙門主張開放內地商人購造；曾國藩也允准以後華商造買或租雇洋船，可以自由裝運進出江海各口。在此氛圍下，議定兩年之久的《華商買用洋商火輪夾板等項船隻章程》，終在1867年10月以上海通商大臣曾國藩的名義明令公布實行，華商購買輪船進入一個新的階段。