光緒32年9月(1906)，清廷宣示進行釐定官制，奕劻等人擬訂外省官制方案，基於地方事務繁雜，又欠缺佐理官員，不得不仰賴幕友、書吏，導致幕友、書吏敗壞吏治。因此提出兩種改革方案。一是合併省級機構，成立行省衙門，但讓司法獨立。一是沿用現有分工，督撫可管轄外務、軍政、行政與司法。多數督撫擔心清廷藉機削奪督撫職權，紛紛表示反對。翌年，清廷略作修正後頒佈「各直省官制通則」，規定督撫只能總理地方行政與軍政，不再主掌司法，但准許督撫可設幕職，也就是將私聘幕友納入編制，傳統官僚體制中的非正式官員－幕友，乃成為官僚體制中的正式成員，可謂幕制的一大變革。