漢人還沒有進入到台灣開墾之前，屬於南島語族的原住民就已經居住在台灣，就是以前我們所稱的平埔族與高山族。在清政府統治台灣的時候則視原住民為番民，分為「熟番」與「生番」。清政府認為他們政教不及、野蠻無主，因此對這些「番民」的統治採取消極放任式的態度。所以在同治十二年(西元1873年)，日本副使柳元前光向總理衙門大臣毛昶熙等人提出琉球人遭難事件時，清廷雖答以：琉球、台灣俱屬中國，不煩日本過問，但卻同時表示：「生番」原為化外，未便窮治，這為以後日本出兵台灣提供了藉口。牡丹社事件告一段落後，光緒年間開始檢討台灣的理「番」政策，重視開山撫「番」的工作，其理「番」的重點對象就是放在「生番」，即高山原住民。