唐德宗建中元年（780），在宰相楊炎的建議下，實施「兩稅法」。據《舊唐書．楊炎傳》載：「夏輸無過六月，秋輸無過十一月。置兩稅使以總之，量出制入。戶無主客，以居者為簿；人無丁中，以貧富為差。商賈稅三十之一，與居者均役。田稅視大曆十四年墾田之數為定。」亦即徵稅以田產為主，不分主戶（有正式戶籍）、客戶（外地寄居者），只要住在當地，擁有田產，就須繳稅，因此徵收簡便。一年分夏秋兩季繳稅，故稱「兩稅」。兩稅法推行之初，以徵收貨幣為主，納稅時，百姓須以穀易錢，而商人操縱物價，錢貴米賤，百姓大受剝削，到了穆宗時，允許改納實物。此外，地方官吏經常不守法令，分外誅求，使得百姓飽受剝削之苦。許多地方又有附加稅，如大曆三年五月（768），淮南節度使奏請兩稅錢每一千加稅三百。貞元八年（792）西川觀察使奏請加稅什二。又有「預借」之法，大曆二年（767）時，因國用急，不及秋，方苗青即徵「青苗錢」每畝十五錢，「地頭錢」每畝二十錢。這些附加稅使得百姓的負擔日益加重。