欲使台美斷交後的新關係在實質上是官方關係，必須透過美國國內立法，否則會因斷交而導致現行的幾十種條約、協定失效。因此，卡特於1979年1月26日提出「綜合法案」。誠如引言所述：「本法案是因美國承認中華人民共和國為中國的唯一合法政府，以及美國與中華人民共和國建立外交關係而提出，目的在便利美國人民與台灣人民在非官方的基礎上繼續商務、文化及其他關係。」此一法案誠如參議院外交委員會主席邱池所言：「卡特政府所提出的綜合法案不僅措詞含糊，同時有太多不確定的地方，根本不足以保障台灣的安全。」因此，國會議員試圖通過一項法案，一方面和中共關係正常化，另一方面繼續和台灣人民維持親密友好的關係。