對於內憂外患頻仍的晚清政府而言，興辦近代化企業是鞏固統治的重要一環。然而，清廷的財政窘迫，對於產業並無力長期支援，因此招徠民間資金成了解決的途徑之一。士紳和商人是近代有潛力的投資者。不過，他們對政府在私人資本的保護並無信心，與官方合作的意願普遍不高；相形之下，外人重視契約的商貿，反倒顯得更有保障。買辦鄭觀應指出，在1871?1872年間，華商投資上海長江航線的輪船多達十七、八艘，資本額約一、二百萬，其中「十居其九」依寄於洋行。為反轉民間的顧慮，以吸引資金投入官方扶持的企業，「官督商辦」的模式因而應運而生。在招商局籌辦階段，李鴻章就提出「由官總其大綱，察其利病，而聽該商董等自立條議，悅服眾商，冀為中土開此風氣，漸收利權。」就是由商人出資認股，政府委派官員管理。在「商辦為名，官督為實」的體制運作初期，企業不為政府所有，所有權屬於股東，成功的吸引華商資本的投入，後來並為湖北礦務局、開平礦務局和上海機器織布局等新式企業所沿用。不過，李鴻章始終堅持「官為維持」的基本原則，表明由官方直接控制根本大權，政府亦負有承擔扶持的責任，因此招商局的人事權一直操於李鴻章之手，而招商局也是依賴他資助支援而創建的。官方籌辦產業，但礙於財力不足，必須吸收商人的資金；又因不放心商人爭利，可能滋弊，想要從中節制，才創設了「官督商辦」的模式。然而，在新式產業的創建中，國家力量的確發揮了關鍵的作用。輪船招商局的創建與立基，主要來自官款和其他貼補的扶持。日後，隨著業務擴展，盈利增加，主張將招商局收歸國有的奏議就不斷出現，尤以1881年兩江總督劉坤一將借貸官款改為官股的提案，對「商辦」體制的威脅最大。最後在李鴻章的保護下，招商局的自主經營權終舊保持下來，商人得到鼓勵，不僅投入招商局的民間資金擴充兩倍，也挹注到其他的新式產業。1880年代，面對列強侵略日劇，知識分子發出「商戰」的呼聲益高，加上清廷國防經費需求日蹙，中法在越南的緊張局勢導致1883年上海金融危機，波及徐潤的地產投資失敗，虧欠局款，因而被革除職務，商辦體制受到嚴酷的挑戰。而因軍事挫敗，李鴻章的政治地位下降，連帶使他幫助招商局的能力亦減弱。之後，鄭觀應、唐廷樞等人離局，官商的權力平衡被打破，很快地，商人信心動搖，紛紛撤資。1885年，李鴻章委派盛宣懷為督辦，官督體制確立，但是政府索取的力道就此增強。自1891年起，招商局每年提撥政府的報效大於10萬兩，導致發展停滯和競爭能力的削弱。