江南機器製造局與福州船政局是自強運動規模較大的造船企業，但製船成本本就昂鉅，加上成船日多，所需費用也與日俱增，單靠政府撥給的經費已不敷維持，尤其是福州船政局漸有不能負荷之勢。1872年，正當總理衙門與相關督撫大臣緊急商議船政局紓困的方案時，內閣大學士宋晉發難抨擊閩滬廠局耗費太多，經費拮据的難題，非僅靠各省分撥領成船所能解決，大力主張裁撤。然而此舉非但攸關洋務運動的興廢，造船事業更是曾國藩、李鴻章、左宗棠等中興名臣所傾力經營，因此引發一場有關繼續造船與否的大辯論，後來直接促成招商局的創立。為謀求變通之法，總理衙門重提「各局（指江南製造局和福州船政局）輪船由商雇買」的政策，於是輪船招商的議題再度受到注目。左宗棠主張以官造輪船運銷淮鹽，船政大臣沈葆楨認為造船是國家「永垂不朽」的事業，曾國藩則建議將船隻租賃給商人，並且尋找熟悉商務、公廉幹練的人才，不必授與官職，但要求其與華商接洽時「有言必信，有利必讓」，以突破過去「商人不樂與官交涉」的情況。這種人才顯然是指可以促成官商結合的媒介人物，李鴻章提出進一步培養此人成為商界領袖，並授予相關事權，使其發揮「官為之倡」，「商民可無顧慮」的功能。在反對裁撤船廠的人物中，主張最具體、籌劃最縝密的，首推李鴻章。起初，由於李鴻章和左宗棠長期失和，曾經應聲附和宋晉，但?也很快的改變態度，堅決反對撤廢造船事業。他認為「國家諸費皆可省，惟養兵設防、練習槍炮、製造兵輪船之費萬不可省」，並且主張江南機器製造局和福州船政局一旦廢止，不但前功盡棄，後續若要重起，耗費更多，而且此舉不但貽笑外人，更將助長列強侵略的氣焰。於是在左宗棠、沈葆楨、曾國藩、李鴻章等人駁斥下，總理衙門奏請船政不應停辦，爭論才告休止。到了1870年代，李鴻章更為積極，致力推動籌辦新式航運企業。透過造船事業興廢的爭辯，許多人士反而認知到輪船招商是中國航運業發展的適切途徑。不過，正當醞釀之際，兩江總督曾國藩突然逝世，其職缺由江蘇巡撫何璟暫署。何璟則認為輪船事業「窒礙難行」，主張「從緩」，一些上海區域的地方官吏也加以附和。在這種情況下，李鴻章對於反對意見，逐項批駁，重申「變通之法，不外配運漕糧、商人租賃二議」，輪船招商可以使華商獲益，更能向洋人爭回利權。總理衙門最後批覆，支持李鴻章的看法，輪船招商一事終成決策。